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 气候变化补贴在WTO下的合规性分析

2019-12-17 09:28:44  来源: 法制周报-文苑
 

 
  □  黄文旭
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设。党的十八届四中全会指出,要加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。党的十九届四中全会指出,要坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生。积极应对气候变化,是建设生态文明的重要组成部分,而补贴是各国普遍采用的应对气候变化的措施之一。《联合国气候变化框架公约》秘书处的一份报告显示,几乎所有缔约方都向公约秘书处报告了给予有关行为主体直接的财政刺激以促使其采取减排措施的政策。
快三大小双单软件下载   近年来,快三大小双单软件下载国贸易政策不合规情况频发,在连续五次对华贸易政策审议中受到1000个以上问题的挑战,被诉诸世界贸易组织(WTO)争端解决机制的案件也逐年增多。进一步加强贸易政策合规工作,对于加快建设法治中国,实现以开放促改革,完善法治化国际化营商环境,具有重大的战略和现实意义。因此,对气候变化补贴的合规性进行研究具有重要的现实意义。


  气候变化补贴政策的类型
  根据《联合国气候变化框架公约》秘书处报告,各缔约方采取的气候变化补贴政策主要包括:给予可再生能源和提高能效项目投资资助和优惠利率贷款,对可再生能源和热电联产项目适用优惠电价,以及加速资产折旧等减免税优惠等。根据《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》,快三大小双单软件下载国正在稳步推进全国碳排放权交易市场建设,研究起草《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》。碳排放权交易制度中的排放权分配以及鼓励低碳发展的财税、金融、价格等政策都属于气候变化补贴的范畴。快三大小双单软件下载国《可再生能源法》第24条规定,“国家财政设立可再生能源发展专项资金,用于支持以下活动:……(五)促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。”第25条规定,“对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目,金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。”第26条规定,“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。”上述《可再生能源法》规定的对可再生能源项目提供的专项资金、贴息贷款和税收优惠都有可能违反WTO的补贴规则。对于可再生能源补贴问题,近年来已有好几个WTO争端解决案例有所涉及,如欧盟诉加拿大可再生能源补贴措施案(DS412)、美国诉中国风能设备措施案(DS419)、欧盟诉加拿大上网电价项目措施案(DS426)、中国诉美国反补贴措施案(DS437)、印度诉美国可再生能源部门的某些措施案(DS510)等。
  快三大小双单软件下载国的气候变化补贴也在WTO框架下受到了挑战,美国诉中国风能设备措施案(DS419)就是一例。美国在该案的磋商请求书中挑战的措施是“中国政府对中国风力发电设备(包括设备整体以及零部件)制造企业提供补助、资助或奖励”,涉及的规范性文件是财政部《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》。由于中国在磋商期间主动宣布《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》失效,美国诉中国风能设备措施案(DS419)没有进入设立专家组程序。由于这一原因,WTO争端解决机构还没有对快三大小双单软件下载国的气候变化补贴措施在WTO下的合规性做出结论。
  补贴是否违反WTO规则
  (一)气候变化补贴是否构成《补贴与反补贴措施协定》第1条规定的补贴  根据WTO《补贴与反补贴措施协定》第1条规定,认定一项措施是否构成补贴应从以下几个方面进行分析:(1)是否存在由政府或任何公共机构提供的财政资助;(2)是否授予被补贴方一项利益。对于第一个问题,快三大小双单软件下载国《可再生能源法》第24条规定的是由国家财政设立可再生能源发展专项资金,被认定为由政府提供的财政资助是没有疑义的。《可再生能源法》第25条规定的金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款构成《补贴与反补贴措施协定》第1条第1款(a)项(1)(i)中“涉及资金的直接转移(如赠款、贷款和投股)”。《可再生能源法》第26条规定的“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠构成《补贴与反补贴措施协定》第1条第1款(a)项(1)(ii)中“放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收”。对于第二个问题,即是否授予被补贴方一项利益是比较容易认定的,因为只要授受了财政资助,即可使受补贴方获得某种优势或利益。即使是给购买清洁能源产品的用户提供的补贴,最终受益者也是清洁能源产品的生产企业。因此,快三大小双单软件下载国《可再生能源法》中的气候变化补贴构成《补贴与反补贴措施协定》第1条规定的补贴。
  (二)气候变化补贴是否构成《补贴与反补贴措施协定》第3条中的禁止性补贴  在美国诉中国风能设备措施案磋商请求书中,美国认为中国政府对中国风力发电设备制造企业提供补助、资助或奖励违反了《补贴与反补贴措施协定》第3条。《补贴与反补贴措施协定》第3条第1款规定,“除《农业协定》的规定外,下列属第1条范围内的补贴应予禁止:(a)法律或事实上视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴,包括附件1列举的补贴;(b)视使用国产货物而非进口货物的情况为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴。” 《可再生能源法》第24条规定,“国家财政设立可再生能源发展专项资金,用于支持以下活动:……(五)促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。”此处的“促进可再生能源开发利用设备的本地化生产”可能构成 《补贴与反补贴措施协定》3条第1款(b)项规定的进口替代补贴。当然,“促进可再生能源开发利用设备的本地化生产”的规定比较笼统,并没有具体将使用国产货物的情况作为补贴的条件。如果其他文件根据《可再生能源法》第24条的精神,将“本地化生产”作为获得补贴的条件,则明确构成《补贴与反补贴措施协定》3条第1款(b)项规定的进口替代补贴。根据《补贴与反补贴措施协定》第2条第3款规定,“任何属于第3条规定范围内的补贴应被视为专向性补贴”,因此该补贴具有专向性。根据《补贴与反补贴措施协定》第3条第2款规定,“一成员不得给予或维持第1款所指的补贴”,因此,《可再生能源法》中的气候变化补贴构成禁止性补贴。
  (三)气候变化补贴是否违反GATT第3条关于国民待遇的规定  《1994年关税与贸易总协定》(GATT1994)第3条第4款规定,“任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时,……所享受的待遇不得低于同类国产品所享受的待遇。” 快三大小双单软件下载国《可再生能源法》第24条规定,国家财政设立可再生能源发展专项资金,促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。“本地化生产”的规定可能导致进口可再生能源产品不能获得资助,影响和扭曲了进口产品和中国同类产品的竞争条件,造成进口产品享受的待遇低于中国同类产品的待遇,从而可能违反 GATT1994第3条第4款关于国民待遇的规定。
  补贴如何实施才能合规
  《巴黎协定》即将全面实施。根据《巴黎协定》的自主贡献承诺,各缔约国政府为了履行承诺会继续采取能够减缓气候变化的补贴政策。党的十九届四中全会指出,要完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向,发展绿色金融,推进市场导向的绿色技术创新。《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》指出,要坚定不移实施积极应对气候变化国家战略。快三大小双单软件下载国没有必要将补贴排除在促进绿色发展、应对气候变化的政策之外。快三大小双单软件下载需要做的是重视气候变化补贴政策的合规工作。然而,快三大小双单软件下载国政府部门制定的有关气候变化补贴的相关法规或规范性文件仍然存在不符合《补贴与反补贴措施协定》的措词,很容易被指控为“禁止性补贴 ”。快三大小双单软件下载国各级政府在制定气候变化补贴政策时,应注意以下几点:
  一是避免使用禁止性补贴,即避免将出口实绩与使用国产货物作为获得气候变化补贴的条件。二是尽量使补贴不具有专向性,即不要明确规定将补贴的获得限于某些企业,而是制定可获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件,比如将减排成效、使用清洁能源的数量作为获得补贴的条件。三是减少直接补贴,增加间接补贴,将更多资金投入到基础设施和基础研究。比如,投入更多资金设立有关气候变化或清洁能源的科研项目,通过对高校或科研机构提供科研补贴的方式间接降低清洁能源产业的科研成本;设立气候变化人才项目,引进更多清洁能源领域的高水平人才,由政府提供额外的人才待遇,降低清洁能源产业的人力成本。
快三大小双单软件下载   (作者系湖南师范大学法学院讲师,本文系湖南省教育厅资助科研项目“气候变化补贴政策在WTO框架下的合规性研究” [15B143]的成果。)

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